旅游信息05年第33期 总第337期

2005-10-12 15:42:34来源:山东省旅游局办公室 作者:山东省旅游局办公室
★ 美国政府推动旅游业发展的做法和启示

    按:省旅游局办公室主任宋德利同志在美国学习期间撰写了研究报告《美国政府推动旅游业发展的做法和启示》。根据省旅游局主要领导的意见,现将该报告刊发,供参阅。

                                         美国政府推动旅游业发展的做法和启示
                                                    (2005年10月)
                                           山东省旅游局办公室主任 宋德利

    2005年4月至10月,我随省中青年干部出国培训团赴美国马里兰大学学习。在美6个月期间,对美国旅游业发展情况进行了重点考察研究,在马里兰州旅游发展办公室和洛克威尔市商会实习,并先后拜访了首都华盛顿和马州最大城市巴尔的摩市的旅游推广机构,利用课余时间实地考察了部分州的旅游区(点)、游客中心、连锁酒店、汽车旅馆、租车公司等旅游接待服务设施,收集了大量第一手资料。美国作为世界第一旅游大国,政府推动旅游业发展的工作突出地集中在州和地方政府层面。对美国各州政府推动旅游业发展的做法进行分析和研究,并结合中国实际借鉴其成功经验,对我省实现旅游业突破性发展,加快建成旅游强省具有重要意义。
    一、发展概况
    美国是当今世界唯一超级大国,也是世界头号旅游大国和旅游强国,旅游经济总量和国际竞争力均列首位。2004年,美国旅游相关总产出达9548亿美元,旅游业直接产生了730多万个工作岗位,为美国人带来了1633亿美元的工资收入,为联邦、州和地方政府带来了994亿美元的税收。作为世界第一入境旅游大国,2004年美国共接待国际游客4600万人次,比上年增长12%,国际旅游收入937亿美元,居世界第一位,旅游贸易顺差为58亿美元。美国旅游经济发展速度大大超过经济增长,旅行和旅游产业已成为第二大服务出口产业、第三大零售产业和第二大雇主,在29个州为第一、第二或第三大雇主,全美平均每8个从业人员就有一人直接或间接从事旅游业。[1]据预测,2005年美国旅行和旅游经济就业岗位占就业总数的比重为11.9%,对GDP的贡献率为10.8%,旅行和旅游资本投资占资本投资总量的10.5%。[2]对许多州、区域和城市来说,旅游业已成为一种强大的经济力量,备受政府和各界重视。
    美国旅游业是高度发达成熟的产业,代表着世界现代旅游业的发展方向,其构成要素与运作机制科学整合,已形成了一个完善的经济产业体系。在这个产业体系的形成和发展过程中,各州和地方政府在引导、支持、推动、服务旅游业发展方面都积累了丰富的经验,特别是作为主要旅游目的地和旅游收入居于前列的州,其做法和经验值得研究借鉴。2004年美国居民旅游目的地前10州、接待海外游客前10州和国内国际游客花费前10州排名分别见表1、表2和表3。
    本报告主要以上述3表3个指标排名涉及的14个州为研究对象进行解剖分析。由于本人在马里兰州生活学习半年,在州旅游部门和有关组织实习,并以一个旅游工作者的眼光亲身体验过该州超过一半县的旅游服务,对该州旅游业体会较多,在此也一并述及。

表1:2004年美国居民旅游目的地前10州排名(人次)
位次    州
1    加利福尼亚
2    佛罗里达
3    得克萨斯
4    纽约
5    宾夕法尼亚
6    伊利诺伊
7    俄亥俄
8    北卡罗莱纳
9    乔治亚
10    弗吉尼亚
  资料来源:美国旅行行业协会(Travel Industry Association of America)Travelscope®
表2:2004年美国接待海外游客* 前10州排名

位次    
州    接待量
(万人次)
1    纽约    542.6
2    佛罗里达    443
3    加利福尼亚    420.7
4    夏威夷    221.9
5    内华达    162.6
6    伊利诺伊    97.5
7    马萨诸塞    93.5
8    得克萨斯    87.4
9    新泽西    83.3
10    宾夕法尼亚    69.1
  * 不含加拿大和墨西哥。
资料来源:美国商务部国际贸易局旅行和旅游产业办公室(U.S. Department of Commerce, ITA, Office of Travel
And Tourism Industries)
表3:2003年美国国内和国际旅游者在美花费前10州排名
位次    州    花费额(亿美元)
1    加利福尼亚    715.6
2    佛罗里达    562.7
3    纽约    354.3
4    得克萨斯    345.9
5    伊利诺伊    229.7
6    内华达    213.4
7    宾夕法尼亚    164.2
8    乔治亚    156.5
9    新泽西    154.1
10    弗吉尼亚    143.0
     资料来源:美国旅行行业协会(Travel Industry Association
of America) Travelscope®

    二、主要做法
    现代旅游业是二战后崛起的新兴产业,也是现代世界经济体系中发展最快的产业之一。有人认为,美国市场经济和旅游业都高度发达,旅游业主要依靠市场自由调节和企业自我扩张,政府很少参与。实际上,对美国政府的旅游工作系统进行深入研究分析就会发现,美国政府特别是州和地方政府在旅游业发展中发挥了科学的、强有力的主导和推动作用,突出体现在产业定位、机构设置、资金投入、统筹协调等层面以及直接参与提供基础设施、市场营销、旅游服务等公共产品方面。
    (一)突出产业地位。上个世纪90年代,美国经济创造了历史上连续增长时间最长的神话,以信息产业为代表的新经济气势如虹。恰在此时,在民主、共和两党的联合支持下,克林顿总统于1995年10月底召开了空前的白宫旅游会议,参议员、国会旅游核心小组成员,各州州长、旅游办公室主任、部分市长,各联邦机构和各选区的代表,以及总统、参议员、众议员和州长指定的行业代表共1700多人聚首华盛顿,围绕旅行和旅游产业的经济驱动力、产品开发、市场促进、减少障碍、基础设施开发、环境关怀、教育培训、旅游安全等重大问题,讨论推动国家经济进入二十一世纪的旅游发展战略。克林顿在会议演讲中宣称,美国要保持滚滚向前,保持价值观复归,保持经济快速发展,保持作为世界和平、自由和繁荣的领导力量,不得不有一个健康发展的旅行和旅游产业。[3]为准备这次会议,各州都召开州旅游会议,围绕上述问题充分讨论、提出建议。可以说,白宫旅游会议是美国旅游业迎接新世纪的时代宣言,是美国历史上的一次全国性旅游大动员,对旅游业发展产生了重大影响。特别是在各州,旅游业得到了高度重视和更广泛的关怀。无论是一年一度的州长旅游会议,还是议会有关法案,都反复强调旅游业作为最大的产业之一,在驱动经济、增加税收、创造就业、提高居民生活质量方面的特殊贡献。如加利福尼亚州旅游政策法案开篇即声明,在加利福尼亚,旅游业是工作、收入和税收的主要来源,该产业的扩张对加州经济的全面增长至关重要;旅游、旅行和休闲产业对全州十分重要,不仅因为其服务于许多人并使用了大量的人力、财力和物质资源,还在于旅游、休闲及相关活动赋予个人和社会的整体利益。弗吉尼亚州州长2002年提出的经济发展战略计划强调旅游业在全州经济中扮演着至关重要的角色,将巩固弗吉尼亚在国内国际旅游市场的地位作为经济发展七大目标和关键战略之一。马里兰州直接把旅游业对税收的贡献形象地简化为一句话:“因为旅游业的贡献,每个纳税人一年节省了158美元。”[4]伊利诺伊州的口号则是:“旅游意味着工作机会。”
    (二)设立专门机构。各州都设有专门机构负责旅游发展工作。虽然各州旅游机构的职能、架构和财力差别很大,但都对本州旅游业发展发挥了十分重要的作用。15个州官方的旅游工作体制大体可分以下为5类:
    1、州政府设立作为内阁组成部门的商务、经济发展和旅游部,下设州旅游办公室,负责旅游事务和国际国内旅游市场开发,多数同时成立领导决策和协调机构――旅游委员会。加利福尼亚、北卡罗莱那、马里兰、马萨诸塞、纽约、新泽西、乔治亚、俄亥俄、宾夕法尼亚、伊利诺伊等州基本属于此类架构,但机构名称、具体设置、职能分工又有所不同。旅游委员会成员最少的11名,最多的37名,包括参议员、众议员、内阁部门的部长、旅游办公室主任、旅游行业组织和私营部门的领导人等,有的为法定人选,有的由州长指定。主席一般由主管旅游的部长兼任,具体工作由旅游办公室负责。以马里兰州旅游发展委员会为例,其职责非常具体实在,共有17项:
    (1)起草和实施马里兰旅游促销和开发的5年战略计划;
    (2)起草和实施与战略计划一致的年度市场开发计划;
    (3)确定与市场开发计划一致的年度活动经费预算;
    (4)为了旅游业的增长而保护、保存、提升、恢复本州的自然、历史、风景和文化资源;
    (5)鼓励全州新的旅游资源、产品、商务和吸引物的开发;
    (6)通过符号、信息帮助及其它服务使进出本州及州内旅游者的流动和活动更为便利;
    (7)改善旅游者在本州的旅游保障和安全;
    (8)鼓励、推动进入旅游行业工作人员的训练和教育,提供旅游人力资源开发的健康环境;
    (9)鼓励居民在旅游行业发展个人事业;
    (10)营造有益于小旅游商务成长和生存的气氛;
    (11)评估影响本州旅游业、旅游商务的现有的和计划中的税、费、许可、规则及调整程序,评价它们对创造就业和产生收入的行业能力的影响;
    (12)提供用于评估、计划、实施有效的旅游活动的调查研究必需品;
    (13)在全州旅游和旅行产业开发促进方面与其它公共、私营机构及组织合作;
    (14)鼓励、援助和协调地方及区域推广组织的旅游活动;
    (15)出版并向部长提交年度报告和委员会认为合适的其它材料;
    (16)制定有关旅游广告、作品和图片材料、合作和配套的促销项目以及为本州进行的其它旅游发展和促进活动拨款及其它资金的支出政策;
    (17)支出旅游发展委员会用于计划编制、广告、促销以及本州旅游和旅行行业援助的资金。[5]
    2、将所有非研究的旅游职能从商务、经济发展和旅游部剥离,设立作为内阁组成部门的旅游权力机构。这是夏威夷州的模式。该州将旅游业作为全州经济的第一驱动器。1998年,该州为刺激旅游业以改变亚洲金融危机后经济陷于停滞的局面,出台了关于旅游机构和旅游专项资金的一揽子法案,成立作为内阁组成部门的执行委员会――夏威夷旅游权力机构(HTA),商务、经济发展和旅游部只负责游客行业数据的采集分析,以确保独立地总结评估行业发展趋向,旅游政策、发展规划、市场销售战略的制定实施等所有非研究的旅游职能全部转至HTA。为便于行政管理,HTA附设于商务、经济发展和旅游部,但直接向州长和立法机关报告。HTA由来自公共、私营部门和4个县的15个成员组成,商务、经济发展和旅游部长、交通部长、土地和自然资源委员会主席等3人为法定人选,6人由州长直接指定,6人由州长分别根据参议院和众议院议长的提名指定。
    3、设立州旅游局,局长由州长直接任命,同时成立副州长任主席的旅游委员会,监督旅游局的运作。这是内华达州的模式。
旅游委员会由11名成员组成,包括副州长、8名由州长指定的具有旅游、旅行、接待包括赌博行业经验和职业背景的业界代表,两个主要旅游城市拉斯维加斯、里诺-—斯帕克斯会议和访客权力机构的首席管理官员。州旅游局的主要职能是:
    (1)协调、援助和鼓励公共与私营实体之间在旅游促销活动方面的合作;
    (2)促销吸引游客的专项活动和吸引物;
    (3)开发和运作针对所有国内、国际市场的销售及广告项目,吸引更多的游客并延长其停留时间;
    (4)开发与州销售和广告计划一致的地方项目;
    (5)提供和管理补助或配套补助给地方实体及社团组织以促销旅游;
    (6)准备和发放旅游小册子、指南及其它促销材料;
    (7)编辑和发布统计数字及其它市场信息;
    (8)提供补助以开发支持和吸引游客的公共资产、设备及基础设施。[6]
    4、州长办公室设立旅游部门。这是佛罗里达州和得克萨斯州的模式。佛罗里达州在州长办公室设立旅游、贸易和经济发展办公室,职能是在与立法机关、州机构、商界领导、经济发展专业人士合作阐明政策和战略方面,协助州长、副州长工作。该州同时设立旅游委员会,作为私营或公共部门的合作伙伴,由州长、参众两院各1名议员和旅游行业各方面的代表组成。为履行立法机关赋予的职能,旅游委员会成立了佛罗里达旅游行业营销公司,具体负责开拓国内外旅游市场。旅游委员会提供部分预算资金,对该公司的运作实行总体战略指导和财务监察。得克萨斯州议会2003年通过一项法案,撤销州经济发展部,在州长办公室设立经济发展和旅游部门,又称为“得克萨斯旅游”,焦点是加大对州其他机构旅游功能的协调力度,更好地在国内国际旅游市场营销旅游目的地得克萨斯,提升和扩展地方经济发展的成就。
    5、设立作为州行政分支的旅游权力机构,并经授权以旅游公司名义开展业务,成立董事会监督运作。这是弗吉尼亚州的模式。1999年该州根据议会法案设立旅游权力机构,以弗吉尼亚旅游公司(VTC)名义开展业务。VTC是商业和贸易部长主管的17个州属机构之一,任务是通过支持、保持和扩展本州国内国际旅游市场,增加游客花费、税收和工作岗位,服务于全州广泛的经济利益。VTC由一个15人组成的董事会领导和监督,成员包括商业和贸易部长、财政部长、自然资源部长以及州长指定、经议会确认的12名来自旅游行业的代表。董事会主席和执行主任由州长分别任命和指定。
    (三)给予资金支持。各州政府都安排预算或资金来源,对旅游促进和开发活动给予充足的资金支持。据美国旅行行业协会(TIA)最新调查,2004-2005财政年度,提供数据的47个州旅游办公室预算总额达6.3亿美元,比上年增加10.6%,每州平均1282万美元;预算最多的前10个州占47个州预算总额的比重接近50%。本报告涉及的15个州旅游办公室预算在47个州的排名见表4。
表4:2004-2005财政年度15州旅游办公室预算排名
位次    州    预算总额(万美元)    与上年比较(%)
1    夏威夷    6900    13.1
2    伊利诺伊    4784    22.5
3    宾夕法尼亚    3300    10.8
4    得克萨斯    3059    16.5
5    佛罗里达    2856    15.5
12    新泽西    1461    27.7
13    弗吉尼亚    1352    11.0
17    马里兰    1192    -2.0
18    北卡罗莱那    1133    -0.1
19    内华达    1132    10.4
24    乔治亚    912    6.7
28    加利福尼亚    815    10.3
34    俄亥俄    705    16.5
35    马萨诸塞    704    16.4
*    纽约    *    *
* 无可用数据。  
资料来源:美国旅行行业协会(Travel Industry Association of America),
2004-2005 Survey of U.S. State and Territory Tourism Office Budgets。
  
    该项调查显示,公共部门资金是所有旅游办公室资金的主要来源,占预算总额的94.3%,即5.68亿美元,其中有32个州公共部门资金是唯一来源。公共部门资金来源包括州财政拨款、住宿、游览、租车和销售营业税收入、彩票收入、联邦资金等。各州对每年安排给旅游机构的预算,立法机关都在专项法案中明确规定。旅游办公室预算连续多年居全美首位的夏威夷州,1998年出台法案设立旅游专项资金,并确定将州临时住宿税(TAT)收入的37.9%作为资金的专项来源,估计每年约6000万美元。2002年又出台法案作出调整,将TAT收入直接进入州旅游权力机构(HTA)旅游专项资金的比例从37.9%降至32.6%,剩余的5.3%用于设立TAT保证金;如果每年TAT收入的32.6%总额不足6329.2万美元,则用TAT保证金补足差额;如果TAT收入的32.6%总额超过6329.2万美元,超额部分直接累积到HTA的旅游专项资金。[7]宾夕法尼亚州州长推出刺激经济一揽子计划,设立优先产业资金,专项用于支持两个最大产业――农业和旅游业保持活力、健康发展,其中安排5000万美元补助、贷款和贷款担保资金,用于支持企业和非赢利组织从事旅游业相关活动。加利福尼亚1995年出台旅游营销法案并设立了强制性行业税――旅游税,年销售收入总额超过100万美元且其中8%来自旅游者消费的商家,都必须缴纳旅游税,收入全部作为旅游营销资金,由州旅游委员会支配。在前几年加州面临财政危机,导致政府旅游预算从过去的1400万美元削减至零的两年中,旅游税成为旅游营销资金的稳定来源。2003年底上任的新州长施瓦辛格重整财政,今年7月要求议会批准2005-2006财政年度旅游预算法案,旅游机构又获得了公共旅游营销资金730万美元。[8]
    (四)宏观规划协调。美国经济统计现行的北美产业分类系统(NAICS)将旅行与旅游业列为一大类产业,包括有关旅游服务的运输、住宿、饮食、旅行社、会议与展览、国家公园、海滩、博物馆与历史遗址等30个小部门,涵盖面广、综合性强。因此各州政府十分注重加强对旅游发展的宏观规划、战略指导和部门协调。议会法案规定旅游委员会或旅游工作机构的重要职能之一就是制定和执行旅游发展长期规划或5年计划。各州旅游部门每年都向社会推出旅游营销战略计划。马里兰州议会法案明确规定,旅游委员会的首要职责是起草和实施旅游提升和发展的5年战略计划,以及与战略计划相符合的年度营销计划。夏威夷州议会法案要求州旅游权力机构要为旅游业创建一个远景规划并提出长期战略计划,提出、协调和贯彻州旅游政策和指示,提出并执行州旅游战略营销计划,每3年更新一次。该州1991年就制定了旅游功能规划,1999年制定了第一个战略计划,2003年又制定了2005-2015年旅游战略计划。同时,要求各县于2007年完成与州计划相符合、体现落实州九大战略的行动计划,并为各县提供资金和技术上的支持援助。新泽西州1997-2007年旅游总体规划提出了四大远景目标和五大发展战略。弗吉尼亚州2002年出台的旅游产业远景规划,围绕增加旅游市场份额和年度游客花费这一总目标,提出了巩固弗吉尼亚品牌、协力实施全州范围的旅游营销项目、鼓励投资旅游产业、提升旅游营销和产品开发中的技术应用、完善支持旅游业发展的基础设施、支持现有旅游产品并扶持开发新的旅游产品等九大战略。得克萨斯州州长办公室经济发展和旅游部门、交通部、艺术委员会、公园和野生动物部、历史委员会等5个州属机构签订合作促销旅游谅解备忘录,每年联合出台战略旅游计划,确定各部门目标市场、旅游职责、预算及资金来源,各部门同时制定各自的行动计划,加强部门协作,合力促销全州旅游。
    (五)创新运作机制。美国旅游业是高度市场化的产业,政府科学主导、大力推动旅游业发展,必定离不开市场化运作的根本机制。无论是各州的旅游委员会、旅游办公室,还是官方的旅游促进机构,都强调作为公共和私营部门的合作伙伴,要与旅游行业各企业、组织合作,促进旅游经济繁荣发展。各州旅游委员会都有相当数量的成员来自旅游企业和代表各方面企业利益的行业组织,作为投票成员,对本州旅游决策具有重要影响。州旅游部门通过市场化手段调动私营部门、行业组织和地方旅游机构的积极性,私营部门担当旅游业发展的主体,旅游部门则成为旅游行业的组织者和带头人,形成了合力促进全州旅游的局面。各州市场化运作的途径主要有两个: 
    1、实施补助支持计划。伊利诺伊、北卡罗莱那、夏威夷、乔治亚、新泽西、俄亥俄、内华达、宾夕法尼亚等州都实施了类似计划,但具体操作办法各异。夏威夷州实施旅游产品丰富计划和重要节庆活动计划,对各县有关组织丰富旅游产品的努力和举办的重要节庆活动提供资金、商务援助和其它资源,每年请专业机构对计划实施效果进行评估;旅游当局支持举办大量的体育比赛,通过媒体报道扩大知名度,吸引旅游者,仅2005年度就支持了24个比赛项目;与市场推广机构签订合约组成旅游销售队伍,联合制定分区域的市场推广计划,在世界各地推广夏威夷。最典型的是伊利诺伊州。该州从1984年开始实施旅游促进法案,设立旅游补助资金,通过市场化运作的办法资助引导旅游推广和旅游资源开发,目前已成为全美第二大政府旅游预算,正在实施的补助计划有6个:
    (1)旅游吸引物开发补助和贷款计划。向县、自治市、非赢利组织、地方促进团体和非赢利商家提供补助或贷款,以开发或完善旅游吸引物,主要包括吸引或服务于旅游者的钓鱼、打猎区、历史故址、度假区、历史或风景区、博物馆、消遣娱乐区或其它设施。补助或贷款最多不超过项目实际支出的50%且最高限额为10万美元。享受补助或贷款方配套资金不少于50%,若是非赢利商家,配套资金不少于75%。
    (2)旅游营销伙伴计划。向县、自治市、非赢利组织和地方促进团体提供配套补助,以促销旅游目的地、吸引物和旅游活动,增加访问量和旅游花费。每一项目的总支出必须在3000美元以上,根据项目产生的效果如访问量和过夜游客的多少、是不是有跨区域的合作伙伴等因素,补助最高可达40%至60%。
    (3)国际旅游计划。目的是支持符合条件的地方旅游和会议局为调整和提升国际旅游所做的努力,以产生过夜停留和提升全州旅游,在国际水平上影响经济增长。补助最高可达为开发和扩展国际旅游市场所产生支出的50%。
    (4)地方旅游和会议局计划。目的是支持地方旅游机构组织增加商务和旅游者数量的促进活动。每年此类补助的1/3用于人口50万以上的城市,2/3用于符合条件的其它区域。决定各局获得补助数量的因素有3个:所在区域人口因素占5%,征食品和饮料税因素占30%,征州旅馆税因素占65%。获得补助的局必须按1:1的比例,用多种形式的地方资金包括地方旅馆税、会员费、利息、广告收入和私营部门资金等,与州提供的补助资金相配套。  
    (5)区域性旅游发展组织计划。目的是帮助跨县的旅游组织营销和开发重要的、有生命力的、有提高全州旅游经济影响的巨大潜力的新旅游产品。
    (6)旅游私营部门补助计划。补助对象是吸引和主办旅游活动且配套资金来自私营部门的非赢利组织、赢利实体、县、自治市和地方促进团体。目的是支持争办那些能吸引50英哩半径以外的访客,并通过过夜停留产生重要经济影响的旅游活动,如重要会议、贸易展、体育活动、新的或提升的节庆活动。活动总支出最少20000美元,如果50%的资金从私营部门筹措,补助最高可达到50%。该补助不能用于从州内其它团体吸引本州现有的活动,也不能用于州内多个实体吸引同一个活动。[9]
    2、提供全方位合作机会。各州旅游部门每年都提前推出下一年度合作机会计划,以合伙互利的方式,广泛吸引合作伙伴。合作机会涉及旅游部门工作的方方面面,从产品开发、市场拓展到旅游服务、员工培训,甚至一年一度的州长旅游大会,都公开向各方面寻求合作。如马里兰州旅游办公室推出的2006年度合伙机会计划分为3大部分:     
   (1)资源开发和游客服务。包括游客欢迎中心员工介绍和培训、接待计划、马里兰国家证书计划、旅馆预定服务、呼叫中心服务等。(2)销售和营销。包括关于国际市场、消费者、团队旅游方面的合伙机会。(3)广告和通讯。包括一系列广告合作项目。[10]每一个具体合伙项目,都详细说明营销区域、机会介绍、合伙人获得的优惠和好处、所需费用或应尽的责任、登记截止日期、联系人等内容,有很强的可操作性。30年以前,马里兰州编印旅游指南的经费全部由政府负担,现在州旅游办公室每年编辑旅游指南、旅游活动介绍和日历、地图等多种旅游出版物,需印刷数万册供免费发送,经费全部来自广告销售和赞助。北卡罗莱那州设计了旅游出版物市场化运作的一整套办法,包括州官方旅游指南、旅游活动日历、旅游数据库信息管理办法和企业宣传折页编印规则等,两种官方旅游出版物旅游指南和高尔夫指南均与一家从事定制杂志出版业务的公司合伙出版,该公司与26个州的旅游机构都有类似的合作。佛罗里达州官方旅游促销机构每年从州财政得到2000多万美元业务预算(来源是每天2美元的州租车附加费的15%),并被委托以私人资金按1:1的比例配套。私营资金主要来自直接投资、战略联盟、广告合作等,参与合作的私营部门从开始的400家发展到现在的3300家,特别是与美国运通、AirTran航空公司、世界最大的租车公司Hertz、佛罗里达住宿协会的战略联盟,极大地增强了该机构的营销能力。
    (六)大力开发市场。通过宣传促销提升本州在国内国际旅游市场的份额,是各州旅游部门的第一职能,也是立法机关设置旅游机构和安排旅游预算的出发点,有的州如佛罗里达直接成立了专司旅游营销的官方机构。各州均在宣传促销方面投入大量资金。2004-2005年度,美国47个州旅游宣传促销相关预算,包括国内国际广告、推销、合作营销、网站开发和维护等,总额达2.23亿美元,比上年度增加9.3%,占旅游办公室预算总额的37%,平均每州485万美元。15州宣传促销预算在47个州的排名见表5。
表5:2004-2005财政年度15州旅游宣传促销预算排名
位次    州    预算总额(万美元)    与上年对比(%)    占总预算比重(%)
1    佛罗里达    1660    17.9    58.1
2    得克萨斯    1600    11.9    52.3
3    宾夕法尼亚    1142    31.6    34.6
4    新泽西    1072    32.1    73.4
7    伊利诺伊    909    -0.2    19.0
10    北卡罗莱那    646    17.4    57.0
11    弗吉尼亚    609    25.6    45.0
17    马里兰    445    -3.0    37.3
20    内华达    393    1.7    34.7
24    马萨诸塞    373    27.7    53.0
25    乔治亚    372    22.5    40.8
26    俄亥俄    358    20.4    50.8
32    加利福尼亚    318    13.5    39.0
*    夏威夷    *    *    *
*    纽约    *    *    *

* 无可用数据。
资料来源:美国旅行行业协会(Travel Industry Association of America),2004-2005 Survey of U.S. State and Territory Tourism Office Budgets。

    上表显示,在有可用数据的13个州中,有12个州用于宣传促销的预算均占总预算的30%以上,其中有6个州宣传促销预算占总预算的比重超过50%,说明宣传促销是官方旅游机构的第一大也是占绝对“大头”的支出项目。最突出的是各州旅游广告和推销活动,可谓高招迭出、各领风骚。马里兰州长亲自做旅游广告,在3个各1分钟的广告片中扮演一位超级英雄,将拥有私家住房的人们从家务琐事中拯救出来,并鼓励他们去马里兰度假。该片在电视和因特网上播出,产生了很好的效果,成为花钱最少、效果最好的旅游广告之一。加利福尼亚州设立旅游部门就是考虑到没有任何一个私营部门能为促销整个加州负责,所以旅游部门的信条就是“为行业做它自己所不能做的事”。施瓦辛格发挥集州长和好莱坞大影星于一身的双重名人效应,与其太太――州第一夫人一起担当加州旅游大使,率团赴日本开展贸易和旅游促销活动,赴纽约出席旅游媒体招待会,在洛杉矶5000人的全州旅游促销集会上演讲。长30秒的电视旅游广告“欢迎来加利福尼亚”,场景年年更新,名人轮流亮相,州长和第一夫人亲自出镜。长30分钟的电视系列片“加利福尼亚之最”,介绍旅游吸引物、住宿、交通、餐饮、娱乐、购物等度假要素,请旅游者谈感受,通过“电视秀”活动在重点市场和因特网上播出,每13周为一季,内容每周不同,目前已组织了3季。该活动直接与因特网销售链接,消费者可以即刻预订和下载优惠券等。大型旅游电影“加利福尼亚冒险”已在5大洲75个城市的电影院播映,DVD和录像带同时在世界各地发售。这些通过电视、广播和印刷媒体进行的一系列广告促销活动,被冠以“加利福尼亚,在这里发现你自己”,带来了丰厚的投资回报。据保守计算,仅国内广告一项,产生的短期效益为1美元广告投入带来4.35美元州附加税收入,对税收的长期效应则为1:19.46。[11]
    (七)完善旅游服务。这里指的是狭义的旅游服务,即专为方便旅游者而由政府提供的非赢利的公共旅游设施和相关服务。最突出的是旅游信息服务,绝大部分州均高度重视,将此作为招徕引导旅游消费、构建人性化、无障碍旅游环境的重要手段,建立了世界上最为完善的旅游信息服务系统。据美国旅行行业协会(TIA)调查,2004年美国40个州正在运营的州属旅行信息中心共333个,其中34个州有常年运营的信息中心305个,平均每州9个;9个州有季节性的信息中心28个。大部分信息中心开放时间为早晨8时至下午5时,有29个州所有的信息中心每周均开放7天,另外2个州的信息中心在夏季每周开放7天。大部分州信息中心的地产和建筑物属交通部门,其它州则由交通部门、旅游部门和其它机构分别拥有,但其管理和运作大部分是由州旅游办公室负责。提供资金信息的30个州,2004年分配给信息中心的预算总额为4000万美元,平均每州133万美元。[12]除政府提供的资金外,各州信息中心普遍采取市场化运作的办法弥补资金不足,如出售广告位、以广告交换赞助、资料架空间出租(如有的州规定每小格每年100美元)、出售旅游纪念品和旅游书籍等。信息中心员工以州雇员为主,有的旺季时接收志愿者或非全职员工,每个信息中心的员工平均数量最少的1名,最多的8名,多着统一制服,每年接受常规培训。州信息中心一般设于高速公路服务区、机场、主要城市旅游中心区,特别是重点高速公路进入各州的入口处,均采用统一符号标识系统,大多数州直接称之为“欢迎中心”(各州名称不同,一般标识为“Welcome Center”,地方和旅游点的信息中心一般标识为“Tourist Information Center”和“Visitor Information Center”或“Visitor Center”,未见到标识为“Welcome Center”的情况)。乔治亚、弗吉尼亚、北卡罗莱那等州制定了完善的信息中心管理运作办法,包括允许摆放信息的单位、信息折页和小册子的内容、规格、印刷标准、配送办法、资料架空间和广告销售办法、地方信息中心建设和管理的控制标准等。各州信息中心均向旅行者提供免费地图、旅游指南、相关信息折页等资料以及热情周到的免费旅游咨询服务,成为兼具旅游宣传促销和旅游者服务双重功能的重要场所。除州属的信息中心外,各旅游区(点)、各县、市甚至小镇都有不同形式的旅游信息中心,从而构成了一个完善的旅游信息服务网络。到某个地方旅游,第一要去的就是信息中心,这已成为美国旅游者的习惯。
    三、启示和建议
    与美国比较,我国有自己的国情,旅游业发展的基础和条件不同,行政管理体制也有很大差异,发展旅游业的路子不可能照搬美国。但世界经济社会发展的规律是相通的,旅游经济更有其自身固有的规律性。在现代经济体系中,旅游业如何定位,政府在旅游业发展进程中如何作为,美国各州的做法和经验对我们都有很大的启示。结合我省实际,提出以下几点建议:
    1、长期坚持将旅游业作为国民经济主导产业的发展战略。美国率先进入后工业时代,服务业已成为第一大产业,旅行和旅游产业所发挥的龙头带动作用为各州政府所重视,也令世人瞩目。发达国家旅游业发展的实践充分证明,旅游业是当今和未来社会先进生产力的突出代表。大力发展旅游业是坚持科学发展观的内在要求和本质体现。我们要长期坚持省委提出的将旅游业作为国民经济主导产业的发展战略,当前制定和落实全省国民经济和社会发展“十一五”规划,必须充分体现这一战略的基本思路和发展举措。
    2、长期坚持政府主导的旅游发展战略。正如世界旅游理事会(WTTC)2003年发布的《新旅游蓝图》报告指出的,旅游业给经济以活力,旅游业刺激发展,旅游业给人们提供工作和事业前途。[13]旅游业所体现的促进经济和社会协调发展的双重功能,包括驱动经济、扩大就业、增加税收、提高人民生活质量等,正是政府追求的目标。从这个角度讲,旅游业是为社会提供公共产品的公益型产业,其发展所需的公共产品如政策支持、规划协调、宣传促销、信息服务等,除了政府以外,私营部门和市场自身都无法提供。即便是市场经济和旅游业都十分发达的美国各州,当今政府重视关爱和科学主导旅游发展的力度比以往任何时候都更加突出。政府主导是这些年来我省旅游业迅速发展的宝贵经验,必须长期坚持,越是在市场经济体制日益完善的时候,越不能有丝毫的动摇。
    3、推动旅游业走市场化的新路子。政府主导与市场化并不矛盾,二者相辅相承、缺一不可。美国各州政府推动旅游业发展,就是通过千方百计寻求与市场的结合点而实现的。我省旅游业与市场经济相伴而生,实现突破性发展的根本出路也在于市场化。要加快推进旅游企业改革,大力培育包括旅游企业和行业组织在内的各类市场主体,改进政府抓旅游的内容、思路和办法,建立政府与私营部门相互沟通了解、协调合作、共促发展的旅游经济市场化运作机制。
    4、建立充足、稳定的旅游发展专项资金来源。从发达国家的经验看,旅游业是大量创造经济效益、工作岗位和税收等公共收入的产业,也是需要政府公共支出持续支持的行业。政府对旅游业的资金支持不是一劳永逸的,也不是在初级发展阶段的短期扶持行为,而是在任何阶段旅游业持续健康发展都不可缺少的重要保证。政府直接以充足的资金或规定可靠的来源渠道,支持旅游部门履行政府自身应尽的职能,是美国各州的普遍做法。我省自2000年开始设立旅游发展专项资金,到2005年共安排5亿多元,对全省旅游业发展发挥了极大的推动作用,但仍存在资金数量不稳定、资金使用方式单一等问题。建议:(1)将省旅游发展专项资金法定化。在《山东省旅游条例》中补充相关条款,规定设立永久性的省旅游发展专项资金,参照夏威夷的做法,住宿、餐饮、旅客运输、娱乐等行业缴纳税收的一定比例直接进入专项资金和保证金,确保资金达到一定的规模。按照我省财力、旅游业发展需要和近几年专项资金使用情况,一定时期内保持每年1亿元的规模为宜。省政府制定实施细则,或省政府先直接出台关于设立永久性省旅游发展专项资金的政府规章。(2)完善省发展旅游事业费收费政策和具体操作办法,做到应收尽收,作为省旅游发展专项资金的补充。(3)按照市场化运作和调动全行业积极性的原则,研究制定规范具体的省旅游发展专项资金使用、管理、监督和评估办法,进一步提高资金的使用效益。
    5、建立健全全省旅游信息服务体系。旅游信息服务是政府旅游职能的重要组成部分。从美国各州的经验看,欢迎中心、访客中心、旅游者信息中心等游客服务设施,在旅游业发展的框架中占有特殊地位,发挥了不可缺少的重要作用,已成为一个地方旅游设施是否健全和旅游业发达程度的重要标志。从2002年至2004年,省旅游发展专项资金安排专门资金,支持各市和6个县级“中国优秀旅游城市”建立了各自的旅游信息咨询中心,初步形成了全省旅游信息服务的基本框架,但还存在布点太少、维持资金不足、信息资料不丰富、运作不规范、知名度不高、工作人员素质不适应要求等问题,尚未充分发挥出应有的作用。进一步建立健全全省旅游信息服务体系,开辟旅游宣传促销的新窗口,营造方便旅游者的旅游环境,意义重大,要求迫切。建议:(1)赋予各市旅游信息咨询中心全省旅游信息服务的职能和责任,要求各地在突出服务本地功能的同时,摆放省和其它各市旅游信息资料,工作人员对全省和兄弟市旅游信息应有基本的了解。   
    (2)尽快在主要高速公路进入我省的入口处、主要机场和车站、外地游客较多的重点旅游区等处,设立省旅游局直属的旅游信息中心。聘请专家考察论证,设计布点方案,分步建设。研究制定系统的运作管理办法,采取政府资助与市场化运作相结合的方式运营。可与交通等相关部门协调,充分利用现有设施,减少建设维护成本。
6、尽快建立全省旅游卫星帐户统计体系。旅游卫星账户(TSA)体系是世界旅游组织提出,并于2000年经联合国正式批准的旅游行业统计国际标准。应用该标准作为统计分析工具,可以科学测定旅游业在创汇、增加政府税收、创造就业、提供投资和商业机会、带动相关产业发展等方面的社会经济效应,在国民经济核算体系中客观、全面、定量地描述旅游业对社会经济的影响和贡献,并具有与其他行业的可比性和国际可比性。目前欧美旅游发达国家均已采用此标准。美国商务部经济分析局(BEA)定期发布旅游卫星帐户统计数据,越来越多的州开始采用这一统计方法。国家旅游局已决定在我国逐步推行旅游卫星帐户统计办法,并在江苏省进行试点。我省旅游统计沿用的传统统计方法,在旅游业发展的初期,作为唯一可用的定量统计手段,发挥了重要作用。但随着旅游产业规模的迅速壮大,旅游统计数据覆盖面小、客观性差、参数单一、“纵向不可加、横向不可比”的弊端越来越突出,已不能适应旅游业发展的需要。建议我省旅游与统计部门合作,落实资金、制定方案、加快推进,建立全省旅游卫星帐户体系,为政府决策、企业投资和行业发展提供科学依据。

参 考 文 献

[1]资料来源:Travel Industry Association of America, Bureau of Economic Analysis/U.S. Department of Commerce.
[2] World Travel & Tourism Council:United States Travel & Tourism Sowing the Seeds of Growth, the 2005 Travel & Tourism Economic Research..
[3] Remarks by the President at White House Conference on Travel and Tourism,the White House Office of the Press Secretary,October 30,1995.
[4] Maryland Office of Tourism Development: FY 2004 Maryland Tourism Annual Report.
[5] Maryland General Assembly: H.B. 1590 Responsibilities of the Maryland Tourism Development Board.
[6] 资料来源:Nevada’s tourism department。
[7] Hawaii General Assembly:Act 156, SLH 1998, Act 250 Relating to Transient Accommodations Tax (TAT).
[8] California Tourism Marketing Act,Chapter 2.2, California Government Code.
[9] Illinois General Assembly: Illinois Promotion Act.
[10]Maryland Office of Tourism Development:Fiscal Year 2006 Development & Marketing Plan and Partner Opportunity Program.
[11] California Travel and Tourism Commission:2004 CTTC Year in Review.
[12] Travel Industry Association of America:2004 Survey of U.S. State & Territory Tourism Office Travel Iinformation Center Programs.
[13] World Travel & Tourism Council :Blueprint for New Tourism.
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