2016年度旅游发展专项资金绩效评价报告

2018-02-09 17:10:58

  一、项目基本情况
  (一)政策背景。2013年8月,山东省人民政府印发《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见》(鲁政发〔2013〕16号),提出要完善旅游服务体系,强化品牌建设,创新体制机制,加快推进旅游业转型升级,切实把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。要以游客为中心,强化服务理念,实现旅游消费更加安全、便利、舒适。要坚持文化引领,推动旅游与教育、科技、体育、卫生等融合发展。要把经济效益、社会效益和生态效益统一起来,统筹规划,实现旅游业可持续发展。要依法规范旅游市场秩序,保障旅游者和旅游经营者的合法权益。力争到2017年,将山东建成具有较强综合竞争力的旅游强省,成为我国重要的观光旅游和休闲度假目的地。
  2014年12月,山东省人民政府印发《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》(鲁政发〔2014〕21号),要求进一步提升旅游业发展水平,推动经济文化强省建设。要求转变理念,促进旅游科学发展;深化旅游改革,持续扩大开放;拓展旅游发展空间;加快转变旅游服务方式;强化组织领导,完善发展政策。
  2016年8月,省政府办公厅转发我委《贯彻国办发〔2015〕62号文件促进旅游产业转型升级实施方案》(鲁政办发〔2016〕40号),明确近一段时期内总体发展思路,即以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领,以促进全省转方式、调结构、惠民生为导向,以提高旅游产业发展质量和效益为目标,不断扩大旅游投资和消费,加快旅游供给侧结构性改革,推动各类资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,构建全域旅游格局,将山东建设成国际知名、国内一流的重要旅游目的地,促进全省经济社会持续协调健康发展,提高人民群众幸福指数。
作为旅游大省、消费大省,我省持续加大对旅游发展的财政支持力度,并先后制定《山东省省级旅游发展专项资金管理办法》、《山东省乡村旅游发展专项资金管理暂行办法》、《山东省省级旅游发展专项资金绩效评价管理办法(试行)》等相关政策文件。
  (二)项目内容。2016年山东省省级旅游发展专项资金使用遵循“突出重点、保证绩效、专款专用、集中财力办大事”的原则,坚持政府引导、社会参与和市场化操作,鼓励和引导社会资金投入,逐步形成多元化、多渠道、多层次的旅游发展投入机制。使用方式包括财政补助、奖励、引导等,主要用于旅游品牌推广与宣传营销、乡村旅游以及旅游公共服务支出。
  (三)项目资金投入情况。项目总投资34252万元,实际到位资金33848万元(差额404万元包括财政收回政府采购节约资金383万元和项目资金21万元)。全部为财政拨款资金。
  (四)绩效目标(总体目标)2016年省级旅游发展专项资金的绩效目标主要包括:加快推进旅游管理体制机制改革创新、旅游综合改革创新,提升产业竞争力;构建十大文化旅游目的地品牌体系,推进大企业大项目建设,发展度假旅游,丰富山东省的旅游市场供给;完善公共产品体系,推进旅游厕所革命,建设完善旅游集散中心、旅游咨询服务中心,提升信息化服务,提升全省旅游公共服务质量;推进乡村旅游融合发展,实施旅游精准扶贫,实现乡村旅游提档升级;整合全省旅游营销资源,创新营销活动,扩大山东省旅游对外开放;推进依法治旅,规范旅游市场秩序,优化旅游发展环境;强化山东省旅游人才队伍建设,实施政策支持,完善保障机制,提供发展支撑。全省旅游工作目标具体为:2016年全省旅游力争实现旅游消费总额8000亿元,增长13.3%;接待国内游客7亿人次,增长8%;接待入境游客475万人次,增长3%;力争完成旅游投资2000亿元;旅游直接和间接就业达到680万人。
  二、绩效评价工作情况
  (一)评价依据。按照科学、规范、客观、公正的原则,依据《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》(财预〔2011〕285号)、《山东省省级财政专项资金管理暂行办法》(鲁政办发〔2014〕35号)、《山东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法》(鲁财预〔2011〕67号)、《山东省省级旅游发展专项资金绩效评价管理办法(试行)》(鲁财行〔2013〕23号)、《山东省省级财政项目支出绩效目标管理办法》(鲁财绩〔2014〕2号)、《山东省省级预算绩效管理委托第三方机构评价管理办法(试行)》(鲁财绩〔2014〕4号)、《山东省省级旅游发展专项资金管理办法》(鲁财行〔2015〕91号)、《山东省旅游局专项资金绩效考评管理办法(试行)》(鲁旅发〔2015〕32号)等制度与政策规定,对项目开展绩效评价。
  (二)评价指标体系。按照《山东省省级旅游发展专项资金绩效评价管理办法(试行)》(鲁财行〔2013〕23号)和《山东省旅游局专项资金绩效考评管理办法(试行)》(鲁旅发〔2015〕32号),根据旅游自身的行业特点以及2016年省级旅游发展专项资金的具体分配指标,制定完善2016年省级旅游发展专项资金绩效评价指标体系。评价指标体系包括一级指标两个,分别为资金管理考评(40分)、业务管理考评(60分);二级指标8个,包括制度执行(10分)、大额资金使用(10分)、预算执行进度(10分)、财务信息质量(10分)、项目申报情况(10分)、项目实施情况(15分)、项目总结情况(10分)、项目实施效果(25分);在二级指标下设27个具体指标对旅游发展专项资金进行综合评价。
  (三)评价方法。采取第三方评价模式,由第三方机构独立进行绩效评价。按照山东省省级旅游发展专项资金绩效评价管理办法(试行)》(鲁财行〔2013〕23号)和《山东省旅游局专项资金绩效考评管理办法(试行)》(鲁旅发〔2015〕32号)以及本次专项资金绩效评价的具体实际,2016年山东省省级旅游发展专项资金第三方绩效评价方式主要包括:
  (1)现场评价和非现场评价。采取现场和非现场评价相结合的方式实施评价。其中,对下转移支付资金的现场抽查数量应同时不低于对下转移支付资金总额的50%和覆盖地市的50%。
  (2)专项资金绩效自评方式。针对专项资金使用情况,省级旅游发展专项资金使用单位实施绩效自评,并由第三方机构对自评报告以及其他资料进行审查。
  (3)访谈评价与问卷调查。针对重点专项资金使用情况,第三方机构对资金使用单位主要领导或相关负责人进行座谈,具体了解项目专项资金使用绩效。针对旅游宣传营销效果等,实施问卷调研以及专家座谈研讨。
  三、综合评价情况及评价结论
  通过对2016年省级旅游发展专项资金的现场评价、非现场评价以及绩效评价研讨会、绩效评价市场调查等具体工作, 2016年度省旅游发展专项资金基本做到项目立项规范合理,资金使用合法合规,项目建设有序推进,资金效果逐步显现。2016年山东省旅游发展专项资金有力地推动了“好客山东”旅游品牌海内外的宣传推广,乡村旅游的规模化、品牌化发展,全域旅游的快速推进,旅游环境的进一步优化,旅游公共服务的进一步提升;专项资金对促进山东省经济增长、调整经济结构和转变发展方式发挥了重要作用,基本实现了2016年山东省旅游工作的绩效目标。2016年山东省省级旅游发展专项资金绩效第三方评价得分为96.40,总体评价结果为优。具体情况分析如下:
  (一)资金管理绩效评价    
在《2016年山东省省级旅游发展专项资金绩效评价指标》中,资金管理绩效总分为40分。在资金管理评价方面,2016年省级旅游发展专项资金资金管理绩效得分为38.67分。从资金到位情况看,2016年省级旅游发展专项资金都能按照规定划及时划拨到项目单位,实现资金到位率100%,发挥专项资金的应有的效用。在资金管理方面,各项目单位均制定了财务管理制度,专门制定了项目资金管理办法或是在财务管理制度中规定了相关的资金管理办法,大部分项目都根据《山东省省级旅游发展专项资金管理办法》(鲁财行〔2015〕91号)和该单位的财务制度、资金管理办法使用专项资金,做到专款专用。在资金使用方面,专项资金的收支和使用情况在所有重大方面能够按照预算制度执行,资金的分配、使用符合规定的政策和办法,资金使用方案符合实际情况,招投标程序基本合规,财务监控实施有效。
  (二)业务管理绩效评价
  在《2016年山东省省级旅游发展专项资金绩效评价指标》中,业务管理绩效总分为60分。在业务管理评价方面,2016年省级旅游发展专项资金业务管理绩效得分为57.73分。从项目立项情况看,项目立项规范,立项文件形式、内容合理,项目绩效目标合理明晰,符合相关政策。从项目管理方面看,资金涉及项目均制定了相应的项目管理、执行制度和方案,制度执行基本规范,较为有效。从项目建设方面看专项资金所涉及项目按照项目实施期限或项目合同要求,大部分均已完工,完工质量基本达标,并开始实施运营,部分项目有序建设推进中。从项目实施效果看,完工实施运营项目逐步产生经济效益、社会效益和生态效益,可持续影响明显,总体实施效果表现为:
  1、旅游总体发展态势平稳。据统计数据显示,2016年全省实现旅游消费总额8,030.67亿元,同比增长13.71%;接待游客总数达到7.12亿,同比增长8.69%;旅游业对GDP的综合贡献为6,837.49亿元,其综合贡献比重达到GDP的11%,;旅游业直接和间接吸纳就业人员680万人,对全省劳动力就业的综合贡献为11.05%,旅游业战略性支柱产业地位得到巩固。
  2、专项资金引导效应突出。2016年省级财政预算安排旅游发展专项资金3.4亿元,据全省纳入国家旅游项目管理系统统计2016年当年实际完成旅游投资2,007.4亿元,同比增长27.8%,实际完成投资总额居全国首位。以三亿多省级旅游发展专项资金撬动全省两千亿的旅游建设投资,切实发挥了省旅游发展专项资金对全省旅游投资的引导和杠杆撬动作用。
  3、旅游品牌宣传效果显著。通过联合推介、捆绑营销、国内外旅游宣传促销活动、旅游展会等一系列电视、网络、平面、户外等全方位的山东旅游品牌宣传营销,“好客山东”旅游品牌深入人心,十大文化旅游目的地品牌知名度开始形成。调查结果显示,86.20%的受访者表示听到过“好客山东欢迎您”的品牌宣传口号,电话调研结果显示,有83.82%的受访者表示通过各类山东旅游的品牌营销产生过到山东旅游的想法,有55.56%的受访者表示通过各类山东旅游营销影响来山东旅游过;此外,山东旅游品牌的海外营销效果明显,2016年接待入境游客485.47万人次,同比增长5.31%。
  4、乡村旅游品质逐步提升。初步统计,2016年全省实现乡村旅游接待3.97亿人次,同比增长20.4%;乡村旅游消费2200亿元,同比增长21.8%。我省乡村旅游在接待规模和旅游消费总额上,走在全国前列。截止到2016年,规模化开展乡村旅游的村庄达到3200多个。全省共有乡村旅游示范市1个、示范县15个、示范镇35个,旅游强乡镇527个、旅游特色村1180个,在乡村旅游点开发方面,2016年全省吸引社会资金220亿元,新打造出淄博市淄川区牛记庵村、临朐县隐士村、东平县浮粮店村等120多个高端乡村旅游点。调查结果显示游客对山东省乡村旅游景区点总体满意度的评价打分均值为9.69分(满分为10分),对山东省乡村旅游总体状况表现出较高的满意度。
  5、旅游精准扶贫效果显著。2016年省财政投入旅游精准扶贫补助3000万元,争取省扶贫办特色产业扶贫基金1亿元。据统计,目前山东省旅游发展委员会筛选的400个旅游扶贫村已有180个村达到脱贫标准,帮助支持的23,228贫困户已脱贫10,516户,53,607贫困人口已脱贫24,788人,占比均超过45%。调查结果显示,经营旅游相关的服务已经成为农民的第二大收入来源,75.46%的村民在旅游精准扶贫项目启动后家庭年收入增幅在3000-5000元之间,增幅超过5000元的占比在24.54%。对旅游扶贫工作满意度高达93.6%。
  6、旅游厕所建设取得突破。2016年山东省省级旅游专项资金安排旅游厕所奖励预算6,000.00万元。2015、2016两年共新建旅游厕所7,412座,改建6,500座,总量达到13,912座(不含乡村旅游点户厕),超额25.1%完成任务目标,提前一年完成旅游厕所建设管理三年行动计划。目前山东省旅游厕所设施设备建设齐全、标准化程度高,除了满足数量充足、外在美观、内在清洁等基本要求之外,山东省不少新建和改建的旅游厕所还提供诸如无线网络、充电站、自助取款机等便民服务。目前,山东省旅游厕所档次逐步提高,管理不断加强,卫生明显改善,游客满意度实现较大提高。
  7、旅游专项工作扎实有效。旅游综合管理体制机制日趋完善创新,旅游部门综合协调职能得以加强。各地积极推进1+3+N市场监管模式,组建旅游警察大队、旅游纠纷仲裁中心、旅游速裁法庭、旅游巡回法庭等,形成了旅发委协调统筹下的旅游综合管理体制。强化旅游规划对产业发展的引领作用。坚持高起点、高标准、高质量编制《“东方圣地”文化旅游目的地品牌总体规划》、《“水浒故里”文化旅游目的地品牌开发建设规划》等山东省文化旅游目的地品牌规划以及系列乡村旅游规划,逐步引领山东省文化旅游目的地品牌建设和乡村旅游发展。
  8、景区管理服务不断提升。截止目前山东省A级景区1056家, 2017年2月青州市青州古城景区和威海市华夏城景区成功获批国家5A级景区,山东省5A级景区达到11家。2016年度假区45家,其中国家级度假区3家,分别为凤凰岛国家级旅游度假区、海阳旅游度假区和石老人国家级旅游度假区。旅游集散咨询服务体系强化建设效果明显。截至目前,全省已建成旅游集散中心52处,在建旅游集散中心42处,已建成旅游咨询服务中心235处,在建旅游咨询服务中心68处。
  9、新型业态培育成果显著。旅游新业态培育走在全国前列。十大新业态项目超过800个,接待游客2.2亿人次,营业收入129亿元。青岛市成为中国邮轮旅游发展实验区,全省邮轮游艇旅游单位达到70家;建成自驾车房车营地23处,在(拟)建房车露营地36处,总投资33.6亿元;曲阜三孔成为首批中国研学旅游目的地;崂山通用航空、莱芜雪野航空、滨州大高通用航空城等9个项目申报国家通用航空旅游试点,建设了16家中医药健康旅游示范基地、57家中医药健康旅游示范项目,推出了“渔夫垂钓”休闲渔业旅游品牌,新业态培育成为全省旅游发展的新动能。
  四、下一步建议
  (一)强化资金申报审批,重点支持品牌项目
进一步加强项目立项申报与审批环节的督查工作,加强对项目申报单位提交的项目立项申请、项目可行性研究报告等相关资料的审查,把好立项审批关口;同时在前期工作方面,重视专项资金使用方案的前期研究,优选出最能发挥专项资金效益的项目,在资金安排等方面重点扶持,在专项资金使用计划中予以重点明确,有目标性的支持包括文化旅游、旅游新业态在内的具有旅游新旧动能转换特征的重点旅游项目,真正培育代表山东旅游新品牌的项目和市场主体。
  (二)加强项目事中评价监督
加强对项目绩效目标的监督管理,加强对资金使用情况的跟踪、了解,早发现、早纠正项目资金使用中可能出现的问题,督促项目单位实现既定的绩效目标,防止事后评价的滞后性。
  (三)督促项目建设进程,保障项目效果实现
加大施工现场环境整治力度,协调好周边关系,创造项目建设的有利环境;各级部门定期检查、督促项目建设,严格监督项目建设按照提报的建设进度和周期,加快推进项目建设进度,保质保量完成项目建设,实施项目运营,推动旅游发展专项资金绩效效果的尽早实现。
  (四)加强评价结果运用,优化资金使用效能
  结合2016年省级旅游发展专项资金绩效评价结果,以及与当前全省经济社会发展新旧动能转换的工作重点,着力研究优化调整今后省级旅游发展专项资金的使用方向、使用方式以及预算额度,做到省级旅游发展专项资金使用合理分配、有的放矢,真正优化财政资金的使用效能,切实发挥省级旅游发展专项资金对全省旅游投资和旅游发展的引导作用。

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